城乡义务教育发展不均衡，“乡村弱”是长期历史沉淀的结果，要解决这个问题就应该突破农村区域内部的局限，在城乡互动，因素组合方面整体设计才能见成效。跨越城乡之间空间的障碍，现在道路已经畅通，信息也已经覆盖，现在关键在于城乡教师“交流轮岗”和联合协作。

　　教师交流轮岗制度需要进一步完善

　　十八大以来，中央提出建立城乡教师交流轮岗制度，教育部等部门也出台了相关的政策文件。现在对建立城乡教师交流轮岗制度，关键在于解决是单向交流还是双向交流。参与交流轮岗的教师是离开原来的学校还是不离开。如果是单向的城市教师支援农村学校，人事管理和教师编制不离开城市学校，到农村学校只是工作一年左右的时间，还回到原来的城市学校，这种做法与以往的“对口支援”无异，这样的制度很难解决“乡村弱”的问题。

　　在完善交流轮岗制度时，就不能以任何借口剥夺乡村教师参与交流轮岗的权利和义务，应该鼓励乡村教师走出来，使城乡教师交流轮岗成为常态。从外部条件分析，在我国教师数量供给供大于求的背景下，一方面我们要设计教师退出机制，另一方面，我们不能把乡村教师岗位设计成没有希望和机会走出来的岗位，决不能让应聘者感到去农村学校当老师就是一辈子也不可能再重新回到城市学校工作了。因此，教师交流轮岗不能仅仅是单向的对口支援。一体化设计必然是双向全员的设计，否则还是没有从根本上解决城乡教师轮岗问题。《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（以下简称《意见》）进一步健全完善了城乡师资统筹配置机制，改革了乡村教师待遇保障机制，为进一步支持乡村教师队伍建设提供了重要的政策保障，指明了行动方向。

　　推广跨城乡联合协作办学模式

　　改变“乡村弱”的局面还应总结和推广某些地方实施的城乡学校联合体、集团、联盟等模式。城乡学校互动交流对提高乡村学校教育质量意义重大。县级政府要促进校际联合协作，在活动支出和激励机制方面给予一定的支持政策，在教育质量评价方面给予保障。

　　但是，我们必须看到，教师资源初次配置的公平与合理才是向乡村学校倾斜的根本。就像体育项目运动员选秀制度，把优先选择运动员的权利首先让给较弱的球队一样，我们应该让乡村学校首先选择应聘的教师，这样长期坚持下去就会促进乡村学校教师队伍建设，使乡村学校教育质量得到提高。我们决不能因为有城乡学校联合协作就淡化了对乡村学校资源配置的倾斜力度。城乡学校联合体活动属于教育资源的二次配置，只起到一定的补充作用。

　　增强府际关系，建立新型府校关系

　　经济学领域的机制设计研究成果获得了2007年诺贝尔经济学奖。其基本的“激励相融”精神适用于社会公益事业的很多领域。目前，在城乡义务教育一体化发展过程中，府际关系方面，就要处理好中央政府和地方政府的关系。《意见》中既提出了具体举措，也提出了很多宏观政策，加强省级统筹，突出以县为主管理，充分尊重基层实际，有利于发挥基层积极性和主动性，激发基层创新活力。接下来，地方省级政府也要自律，给县级政府充分的自主权。前几年，在西南某省，为了提高农村教师的待遇，全省农村教师每人每月发放500元的津补贴，结果文件排除了县镇所在地学校的教师，导致隔街相望的学校教师抱怨不断。这种情况，要实事求是发挥群众智慧加以解决。很多人建议根据距离县城远近区别制定几个不同的补贴标准，鼓励去较远的区域工作的老师得到更多的补助。

　　另一个层面，要建立新型的府校关系。近年来，一些地方在教师招聘过程中，试点开展“县管校聘”和“县管校用”的模式，均存在对权力的争取，同时缺乏对责任的界定，这是不符合机制设计原理的。政府对学校教师的招聘应该起到保障和监督作用。政府如果在招聘教师方面想占有一定权力，那么就首先要界定政府的责任是什么？决不能把教育质量高低的责任推给学校，而把教师招聘的权力把持在政府手中。

　　此外，还需要进一步激励农村教师工作积极性。国家陆陆续续出台了很多激励农村教师工作积极性的政策文件，取得了一定成效。但是，我们一定要防止鼓励农村教师在农村执教靠年头，而在业务上倦怠不进取的倾向。对在农村工作年限的鼓励应该增加业绩的考核，不仅仅是时间长短的问题。面向未来，在中央关于县域义务教育城乡一体化设计过程中，要把乡村教师的激励与县域教师流动挂钩，与教师业绩挂钩。从国外经验看，实行积分制很有必要。允许各县级政府不囿于隶属关系，将全县城乡学校划分为几种类型，例如，ABCD四种类型，赋予不同的分值。鼓励教师到条件艰苦但是分值高的学校工作，学校考核教师的工作绩效，形成学校分值加绩效分值的职场积分制度。职场积分，除了在绩效工资方面运用积分，打破大锅饭，鼓励先进，激励后进，还要对教师退出和晋职晋级起到重要的参考作用。（作者：袁桂林，工作单位：北京师范大学教育学部）